La protection des rivières septentrionales, enjeu en devenir du système énergétique suédois

En cette période de débat sur la transition énergétique, la Suède connaît ce qui pourrait apparaître comme un anachronisme. Depuis la fin des années 1970, le pays a décidé de se priver d’une part importante de son potentiel en énergies renouvelables en interdisant l’exploitation hydroélectrique de certains de ses cours d’eau. En janvier 2013, la Suède, l’Islande, la Norvège, la Finlande et le Danemark ont publié une feuille de route commune (le 2013 Nordic Energy Technology Perspectives) pour atteindre l’objectif d’un système énergétique totalement décarboné en 2050. Pour ce faire, la Suède projette l’électrification massive de ses transports. Cet effort nécessiterait d’augmenter de 50% la production annuelle d’électricité. Dans cette perspective, la pertinence de la protection totale de certaines rivières revient dans le débat politique. Ce billet propose d’en présenter les ressorts.

L’hydroélectrique compte pour la moitié de l’électricité produite en Suède, les quantités exactes variant d’une année à l’autre en fonction des précipitations. Sur les vingt dernières années, la Suède a produit en moyenne 65 TWh d’hydroélectricité par an. 35% de la production sont réalisés par des barrages-réservoirs qui permettent d’utiliser l’hydroélectricité comme variable d’ajustement lors des pics de demandes. Au total, on recense en Suède 1800 barrages dont 800, principalement dans le sud du pays, ont une puissance installée inférieure à 1MW. 90% de la production hydroélectrique sont réalisés par 350 barrages situés en Suède septentrionale.

La première centrale hydroélectrique du royaume fut construite en 1882 sur le Viskan, fleuve du sud-ouest de la Suède. Plus facilement accessibles et plus proches des centres urbains, les barrages furent d’abord érigés dans le sud du pays. En 1930, 50% de la capacité des fleuves coulant au sud de la ligne Stockholm-Oslo étaient déjà utilisés. Inversement, cette proportion n’était que de 5% au nord. Les besoins croissants en électricité motivèrent l’expansion graduelle de l’exploitation vers les régions septentrionales. Elle fut facilitée par les progrès dans le transport d’électricité et en particulier par l’installation en 1952 en Suède de la première ligne à 400kv au monde. Le développement  fut pris en charge par l’entreprise d’Etat Kungliga Vattenfallstyrelsen. Les coûts plus importants des investissements et l’incertitude de leur rentabilité dissuadèrent les industriels qui avaient auparavant participé à l’exploitation des rivières méridionales. De plus, le gouvernement social-démocrate considérait ce développement comme relevant de l’intérêt national et comme nécessaire à la consolidation de l’État-providence. Dans un pays où l’industrie du bois constituait une force socio-économique et politique importante, la construction des lignes THT nord-sud rencontra l’opposition des sylviculteurs dont les exploitations devaient être traversées par les corridors.

1)      D’Ottsjö à la « Paix de Sarek » : Le temps des conservationnistes (1950-1961)

La première opposition à la construction des barrages sur les rivières du Norrland émergea au début des années 1950. Elle fut initialement le fait d’une élite –juristes et scientifiques-, principalement urbaine et méridionale, dont les considérations étaient alors principalement esthétiques. La contestation déplorait les dommages faits aux théâtraux paysages des rivières de Laponie. En 1956, ce mouvement conservationniste remporta sa première victoire en empêchant la construction d’une centrale hydroélectrique en amont du lac Ottsjö dans le comté du Jämtland. Débuté près de cinq années auparavant, ce combat rassembla aussi les populations locales craignant de voir le tourisme de nature, moteur économique de la région depuis l’installation du chemin de fer la reliant à Stockholm, mis en danger. Le leader du mouvement, Sigfrid Eckerhorn, était gérant de l’Högfjällshotellet, un établissement hôtelier situé non loin du site prévu. Les opposants gagnèrent gain de cause après avoir porté les permis de construction devant la Vattendomstol, la cour administrative traitant des questions d’aménagement des lacs et cours d’eau.

Fort de cette réussite, le mouvement conservationniste, alors en cours de structuration, établit en 1961 une liste des rivières devant être protégées en priorité. Anticipant les possibles conflits, Vattenfall débuta la même année des négociations avec les opposants avant toutes annonces de nouvelles constructions. Celles-ci débouchèrent en la signature d’un accord surnommé la « Paix de Sarek » du nom du parc national dans lequel coulent une partie des rivières convoitées. Cet accord prévoyait que si Vattenfall renonçait à se développer sur certaines rivières (parfois seulement temporairement), les conservationnistes arrêteraient de s’opposer aux autres projets. Il doit cependant être noté que les rivières concédées par l’entreprise d’État étaient les moins rentables à utiliser pour l’hydroélectricité. En dehors de son poids concernant l’aménagement du territoire suédois, la Paix de Sarek fut considérée comme un modèle pour les négociations politiques à venir. Le politologue suédois Evert Vedung la compare ainsi aux accords de Saltsjöbad signés en 1938 entre le principal syndicat ouvrier (LO) et l’Association des Employeurs (SAF) et qui régissent encore aujourd’hui les concertations dans le marché du travail suédois (Vedung & Brandel, 2001).

2)      Une construction progressive du statut de protection.

L’accalmie ne fut que de courte durée. En 1962, Vattenfall déposa un projet de construction de douze barrages sur la rivière Vindel dans le Norrland, un cours d’eau encore non exploité et n’étant pas sous la protection de la Paix de Sarek. L’annonce déclencha un débat dans l’ensemble du pays qui transcenda largement l’ancien cadre restreint des mouvements conservationnistes.  C’est à cette occasion que la contestation dépassa les considérations purement esthétiques pour s’orienter vers une argumentation environnementaliste, déplorant, pêle-mêle, la prédation capitaliste des ressources, la mise en danger des stocks halieutiques ou encore la destruction des milieux naturels. Vedung et Brandel (2001) n’hésitent pas à considérer ce conflit comme l’acte de naissance des mouvements environnementalistes en Suède. C’est à l’occasion de ce combat qu’émergèrent les principaux leaders de l’opposition à l’exploitation des rivières, entre autres Lars Lövgren et Christer Nilsson, aujourd’hui respectivement chimiste et écologue à l’Université d’Umeå. En 1967, le parlement suédois décida d’opposer un avis négatif aux projets de Vattenfall. Il revenait toutefois au gouvernement de donner la décision finale, ce qu’il fît en 1967, en refusant les constructions.

En contrepartie, il fut demandé à l’entreprise d’État d’établir un plan de développement pour d’autres rivières. Les réseaux de militants établis lors du précédent conflit furent rapidement réactivés. Durant la première partie des années 1970, Vattenfall fut confrontée à des oppositions locales pour chacun de ses projets de construction. Afin de faciliter la coopération entre les nombreux groupes locaux, l’Älvräddarnas Samorganisation (l’association des sauveurs de rivières) fut créée en 1974. L’objectif était alors de stopper tout développement supplémentaire de l’exploitation hydroélectrique en Suède. En face, les principaux soutiens se trouvaient chez les syndicats qui y voyaient de nouvelles sources d’emplois (en particulier chez Byggnads, syndicat des ouvriers du BTP). Ces derniers ne furent toutefois que temporaires. Une fois la période de construction passée, la gestion des barrages ne s’effectua pas sur place mais par informatique depuis des centres de commandement situés dans les villes du sud.

Conséquences de ces conflits, le parlement suédois ordonna la réalisation de deux études, l’une analysant les répercutions environnementales de l’hydroélectricité et l’autre considérant les potentiels de production hydroélectrique disponibles. Les résultats furent intégrés dans la rédaction du plan national d’aménagement du territoire voté par le Riksdag en 1977. Devant l’intensité du conflit, celui-ci mit en place un statut indirect de protection pour certaines rivières du nord (voir plus loin pour une description). L’Älvräddarnas Samorganisation fit un travail de lobbying auprès des parlementaires pour augmenter le nombre de cours d’eau protégés. Ce n’est qu’en 1987 que l’interdiction de l’exploitation des rivières protégées fût officiellement introduite dans la loi par le vote de l’Acte des Ressources Naturelles. En sus, celui-ci interdit toute reconstruction d’ancien barrage pouvant entraîner une détérioration supplémentaire de l’environnement. Pour la plupart des rivières, ce n’est pas uniquement le courant principal qui est protégé mais la totalité du bassin versant additionnant donc ses affluents. Ces réglementations furent intégrées au Code de l’Environnement lors de son établissement en 1998 qui depuis lors a figé la protection des rivières dans l’état que nous connaissons aujourd’hui.

Le succès de ce mouvement d’opposition peut s’expliquer de plusieurs manières. Tout d’abord, il faut dire qu’au moment de la prise de décision, 70% des rivières suédoises étaient déjà exploitées. Comme dit auparavant, l’utilisation des cours d’eau vierges nécessitait des investissements bien plus importants. De plus, le programme électronucléaire national, alors en développement, laissait entrevoir de nouvelles opportunités de production d’électricité. Deuxièmement, la contestation s’est appuyée sur des personnalités locales ayant travaillé avant tout à gagner le support des autorités politiques locales. L’Älvräddarnas Samorganisation n’a jamais été une organisation centralisée, laissant le travail d’opposition aux mains des groupes de terrain. Enfin, l’exploitation des rivières devait parfois se faire sur des territoires traditionnels – et au détriment – du peuple Sames au moment où la nation suédoise s’interrogeait sur le traitement qu’elle avait réservé par le passé à ces populations.

3)      Que représente l’énergie inutilisée ?

Il est difficile d’établir précisément le manque à gagner que représente la protection des rivières en termes de production d’électricité. Si l’on peut calculer aisément le potentiel de ruissellement d’un cours d’eau, c’est-à-dire sa puissance théorique de production, les capacités réelles dépendent de nombreux facteurs. Entre autres choses interviennent la météorologie qui dicte les quantités d’eau disponibles ou encore les fluctuations des directives et normes environnementales qui règlementent les volumes d’eau pouvant être exploités par les barrages. La production annuelle empêchée par les interdictions d’exploitation est estimée entre 15 et 20 TWh d’électricité. À titre de comparaison, cela correspond approximativement à la production des trois réacteurs de la centrale nucléaire de Forsmark ou à un quart de la production hydroélectrique du pays durant une année complète. D’autres estimations avancent que 10TWh supplémentaires pourraient être obtenus des rivières non protégées et peu ou pas utilisées, principalement dans le sud du pays, par l’installation de centrales micro-hydroélectriques.

L’étendue des zones protégées est considérable. Au total, les bassins versants concernés représentent 153.000 km² soit presque un tiers de la superficie de la Suède. Ce sont 42 rivières, toutes situées dans la partie septentrionale du pays, qui sont totalement ou partiellement protégées. Les quatre plus importantes, la Torne, la Kalix, la Pite et la Vindel, sont dénommées les Nationalälvar (Rivières Nationales). Voici ci-dessous un tableau récapitulant les territoires concernés.

 

Bassin versant Subdivision (le cas échéant) Superficie du bassin versant (km²)
Torne 40 153,6
Kalix 18 127,8
Ume Vindel 12 629,3
  Tärnaån 1 089,7
  Girjesån 579,4
  Juktån en amont de Fjosoken 671,3
Pite 11 284,7
Råne 4 207,3
Lule Grand Lule en amont d’Akkajaure 2 841,1
  Petit Lule en amont de Skalka 1 776,5
  Petit Lule en amont de Tjaktjajaure 869,3
  Pärl 2 296
Åby 1 343,9
Byske 3 661,8
Skellefte En amont de Sädvajaure 659,8
  En amont de Riebnis 524,1
  Malån 1 916,6
Sävarån 1 161,1
Öre 3 028,7
Lögde 1 602,1
Mo 2 307,2
Ångerman Lejar 593,3
  Storån en amont de Klumpvattnet 440,8
  Långselån-Rörströms 2 727,9
  Saxån 233,2
  Ransarån en amont de Ransarn 420,1
  Vojmån en amont de Vojmsjön 1 058,1
Indals Åre 2 852,8
  Ammerån 3 097,7
  Storån-Dammån 440,8
Ljungan Ljungan en amont de Storsjön 501,3
  Gimån en amont d’Holmsjön 2 854,3
Ljusnan Voxnan en amont de Vallhaga 2 411,3
Dal Västerdal en amont d’Hummelforsen 4 418,5
  Österdal en amont de Trängslet 4 521,5
Emån 4 471,8
Bräkneån 462,3
Mörrumsån 3 369,1
Fylleån 393,8
Enningdals Jusqu’à la frontière norvégienne 691,7
Vefsna Vapst 601,3
  TOTAL= 153 288,9 km²

 

4)      Obstacles locaux et nationaux à une future exploitation des rivières.

À court et moyen termes, les possibilités sont minces pour que cette situation change. Plusieurs industriels et compagnies électriques ont exprimé leur intérêt pour l’exploitation de ces rivières et pour une révision de leur statut. En face, l’Älvräddarnas Samorganisation continue à militer pour le maintien de la législation et pour une renaturation des cours d’eau ainsi que contre le développement du micro-hydroélectrique sur les rivières méridionales. Elle est soutenue dans son action par les grandes associations environnementales telles que Jordens Vänner – la section suédoise des Amis de la Terre- ou la Naturskyddsforeningen, la société suédoise pour la protection de la nature. Un changement du statut de protection demanderait une révision du Code de l’Environnement nécessitant obligatoirement un vote au parlement. Si le débat existe, les partis politiques suédois se gardent bien de se prononcer sur la question.  Alors que le consensus dans la société suédoise est pour le moment dominant, le coût politique d’une telle décision apparaît bien trop grand. Dans une telle situation, il y a peu de chance pour qu’un gouvernement porte une réforme devant le parlement dans un avenir proche. Ceci est d’autant moins probable que durant les dix prochaines années, la scène politique devrait déjà être agitée par un autre débat énergétique concernant le renouvellement du parc électronucléaire.

Une nouvelle production au nord du pays, alors que la consommation se concentre dans les 3 agglomérations méridionales (voir ici) obligerait la construction de nouvelles lignes THT. Or Svenska Kraftnät, l’administration en charge du réseau de transport d’électricité, est déjà confrontée à de nombreux conflits pour chacun de ses projets actuels. Malgré sa faible densité de population, la Suède est propice à l’émergence d’oppositions. 57% de la superficie du pays est couverte par de la forêt productive alimentant l’importante industrie du bois -60.000 emplois directs en Suède- (voir ici). Le passage d’une ligne THT en forêt demande, pour des raisons de sécurité, de tracer un corridor d’une largeur minimum de 50m en abattant les arbres. Les sylviculteurs ainsi que leurs associations fédératives constituent une des forces majeures du conflit. S’il fallait installer de nouvelles infrastructures de transport dans le cas d’un développement hydroélectrique supplémentaire dans le nord, il n’y a pas de raison pour que ces projets ne soient pas aussi confrontés à ce genre d’opposition.

Dans l’hypothèse d’un changement réussi de législation, les projets de barrages devraient par la suite obtenir les différentes autorisations nécessaires à toutes nouvelles infrastructures. En Suède, les projets d’aménagement du territoire doivent recevoir deux autorisations conjointes. Après avoir réalisé une étude d’impact environnemental, le commanditaire a l’obligation de consulter les populations et acteurs locaux. Les résultats et transcriptions des consultations sont consignés dans un rapport. Ce dernier est en suite envoyé, avec l’étude d’impact, à la cour de justice environnemental (Mark- och miljödomstol) qui émet un avis consultatif sur le projet qu’elle transmet au gouvernement. Ce dernier peut décider de suivre les recommandations ou de passer outre en accordant ou non la construction. Ce processus, dit de licéité, constitue la première autorisation. Simultanément, la commune d’implantation doit réaliser un Plan Détaillé d’Aménagement pour le projet. Comme pour l’étude d’impact, ce plan est soumis à la consultation du public. Une fois finalisé, il revient au conseil municipal de voter sur l’autorisation ou non de l’application du plan. S’il est refusé ou bien si le conseil municipal décide de ne pas statuer, l’infrastructure ne pourra pas se faire. C’est le véto municipal. En Suède, exception faite des sites de stockage de déchets nucléaires, aucun projet d’aménagement du territoire ne peut être imposé sans l’accord explicite de la commune concernée. Dans le cas de constructions de nouveaux barrages sur les rivières protégées, les commanditaires auront donc la lourde tâche de convaincre les communes des bienfaits locaux de telles implantations. On l’a dit, l’hydroélectricité ne génère pas localement d’emplois en quantité sur le long terme. En Suède, il n’existe pas un impôt équivalent à l’ancienne taxe professionnelle française permettant un transfert d’argent de l’entreprise gérante à la municipalité d’implantation. Les revenus de la taxe particulière sur l’hydroélectricité (environ 6 milliards de SEK par an) reviennent directement à l’État (en Norvège, le produit d’une taxe identique est versé aux communes). Il n’existe ainsi pas d’incitation financière directe à accueillir une centrale hydroélectrique. Comme précédemment dit, la crainte de voir le tourisme de nature mis à mal participa à l’émergence d’oppositions locales. Toutefois, aujourd’hui plusieurs recherches ont montré que les cours d’eau aménagés –barrages et retenus- avaient un potentiel d’attractivité touristique plus important que ceux préservés (Cabouret, 1995). Enfin, comme la carte ci-dessous le montre, les communes du nord de la Suède, territoire de force du socialisme et du communisme, sont administrées par des majorités de gauche dans lesquelles participent les écologistes et les communistes. Il va sans dire que si l’autorisation de construction devait être donnée par un gouvernement de coalition de droite, les conseils municipaux de gauche opposeraient leur droit de véto. Ceci est d’autant plus probable que les socio-démocrates, les écologistes et le Parti de Gauche maintiennent actuellement une position ferme quant au statut de protection des rivières. Il existe enfin une représentation –ou un ressentiment- dans le Norrland d’avoir déjà payé le tribut au développement du sud du pays tant par l’exploitation minière de la région que par celle de certains cours d’eau.

Couleurs politiques des communes

La situation suédoise est pour le moins paradoxale. Pour le moment le statu quo devrait perdurer. Le coût politique d’un changement de la législation de protection des rivières septentrionales est bien trop élevé pour être pris et la probabilité d’un conflit tant national que local est forte. Pourtant, si la Suède veut atteindre ses objectifs de décarbonisation de son système énergétique à l’horizon 2050, une augmentation drastique des moyens de production sera nécessaire. Évidement, la mise en exploitation des rivières septentrionales ne suffirait pas à elle seule et devrait être accompagnée d’autres investissements. Les aménagements éoliens et nucléaires auront autant de risques de déclencher des oppositions susceptibles de freiner voire de bloquer leur développement. Reste à voir, lequel de ces conflits les futurs gouvernements considéreront être le plus facile à remporter en premier.

 

Pour aller plus loin :

CABOURET Michel (1995). « Le Norrland est-il une colonie suédoise ? L’exemple de la production d’électricité d’origine hydraulique ». In : Annales de Géographie, n°584. pp. 377-388.

JOHANSSON Birgitta, SELLBERG Björn (2006). Dams under Debate, Stockholm: Forskningsrådet Formas, 112p.

JØRGENSEN Dolly, MALM RENÖFÄLT Birgitta (2012). «Damned If You Do, Dammed If You Don’t: Debates on Dam Removal in the Swedish Media» In: Ecology and Society, Vol. 18, n°1, pp. 1-9

USHER Ann Danaiya (1997). Dams as Aid: A Political Anatomy of Nordic Development Thinking, Londons: Routledge, 199p.

VEDUNG Evert, BRANDEL Magnus (2001). Vattenkraften, staten och de politiska partierna under 1900-talet, Nora: Nya Doxa, 499p.

 


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