Parlementarisme et énergie nucléaire en Suède : que peut-on attendre des élections de septembre 2014 ?

Le 14 septembre, les électeurs suédois seront appelés à voter pour renouveler les mandats des 349 députés du Riksdag, l’unique chambre parlementaire du pays. Ces derniers devront alors entériner la nomination d’un nouveau premier ministre proposé par le(s) parti(s) majoritaire(s).  Il va sans dire que dans le cas d’une coalition, si aucun parti n’est en capacité de gouverner seul, le vote du premier ministre équivaut au vote de la répartition des maroquins entre alliés au sein du cabinet. Alors que le monde politique est actuellement dominé par les élections européennes à venir, la campagne pour l’élection générale de septembre monte lentement en puissance. Pour le moment, la politique énergétique du royaume n’a pas encore émergé dans le débat. L’histoire parlementaire de la Suède a montré que les divergences de stratégies électronucléaires entre partis pouvaient faire chuter des gouvernements de coalition. Ce fut le cas en 1978 lorsque les antagonismes entre les centristes (antinucléaires) d’un côté et les libéraux et modérés (pronucléaires) de l’autre, firent tomber le cabinet Fälldin, premier gouvernement non socialiste depuis 1936. Aujourd’hui les politiques électronucléaires des principaux partis suédois diffèrent toujours et seront susceptibles d’être discutées le moment venu de formuler des projets de coalition. À l’approche des élections, comment le renouvellement du Riksdag pourrait influencer le futur de l’énergie atomique en Suède ?

1)      La politique électronucléaire suédoise de 2009 à nos jours : fruit du consensus et balance des pouvoirs

La législation nucléaire suédoise actuelle reflète l’influence du parlementarisme. L’arrivée au pouvoir en 2006 de l’Alliansen, coalition de partis de centre-droit, a remis en cause la politique électronucléaire en vigueur depuis le début des années 1980. Jusque là, la législation votée à la suite du référendum de 1980 proscrivait toutes constructions de nouvelles centrales, menant à une sortie du nucléaire de facto lorsque les réacteurs en fonction arriveraient à leur terme. Si une centrale fut fermée (à Barsebäck dans l’agglomération de Malmö), les gouvernements précédents n’avaient en rien préparé les conditions nécessaires à une sortie du nucléaire. Au contraire, ils avaient autorisé à plusieurs reprises des travaux permettant d’augmenter la capacité de production des réacteurs en place. Ce n’est toutefois qu’en octobre 2009 que le gouvernement de l’Alliansen réussit à déposer au parlement une proposition de modification de la législation nucléaire autorisant la construction de nouveaux réacteurs. Votée le 17 juin 2010, elle entra en application le 1er janvier 2011. Mais cette loi ne laisse en réalité pas le champ totalement libre à de nouvelles constructions et introduit plusieurs conditions réduisant sa portée. Premièrement, aucun projet ne pourra recevoir de subventions de la part de l’État, laissant l’ensemble des investissements à la charge du secteur privé. Deuxièmement, le nombre de réacteurs ne pourra pas dépasser celui de 2005, date de fermeture complète de la centrale de Barsebäck, soit 10 tranches. Enfin, les nouveaux réacteurs ne pourront être construits que sur des sites abritant une centrale nucléaire après 2005, soit Forsmark, Ringhals et Oskarshamn[1]. Comment peut-on expliquer l’ajout de ces conditions limitant drastiquement le retour du nucléaire ?

L’Alliansen regroupe les quatre grands partis suédois dit bourgeois, c’est-à-dire non socialistes : le Centerpartiet (parti du centre -C-), les Nya Moderaterna (les nouveaux modérés -M-), le Folkpartiet (les libéraux -FP-) et les Kristdemokraterna (chrétiens-démocrates -KD-). Toutefois, aucun de ces partis ne partage le même programme concernant l’énergie nucléaire. Le Centerpartiet a été, avant la création du Miljöpartiet-de Gröna (les verts -MP-), le premier parti à s’opposer à l’énergie nucléaire dans les années 1970. S’il a abandonné l’antinucléarisme radical, le Centerpartiet continue à demander une sortie du nucléaire et son remplacement par les énergies renouvelables. Dans les années 1970, les Kristdemokraterna participèrent aussi à l’opposition contre l’énergie atomique. Ils soutinrent, avec les centristes, la proposition la plus antinucléaire lors du référendum de 1980. Cette position a, elle aussi, changé. Le programme du parti considère à présent le nucléaire comme une énergie nécessaire, sans pour autant préconiser son expansion. Mais les chrétiens-démocrates demeurent largement divisés en interne sur cette question qui revient de manière récurrente lors des congrès du parti. Les modérés ont eux gardé leur posture pronucléaire depuis le début du programme suédois. Enfin, le Folkpartiet est de loin le parti le plus ouvertement favorable au nucléaire de la scène politique suédoise. En plus de demander le renouvellement du parc existant, il propose l’extension du nombre de réacteurs. Opposés à toutes subventions étatiques, ils estiment que ces investissements pourraient être faits, en reprenant le modèle finlandais, par des industriels énergivores.

La réforme de 2009 est le reflet de ces divergences internes. Mais elle découle aussi directement de la précarité politique de l’Alliansen au Riksdag. Les élections de 2006 ont abouti en une très courte majorité pour la coalition de centre droit face à l’alliance dite Röd-gröna regroupant les sociaux-démocrates, les écologistes et le parti de gauche.

Fig. 1: Répartition des sièges de l’Alliansen au Riksdag

Election 2010

L’écart entre les deux blocs n’était que de sept députés. Comme le tableau ci-contre le montre, la défection d’un des partis lors d’un vote au Riksdag signifierait irrémédiablement le rejet de la proposition. Les défections individuelles de députés représenteraient aussi une menace sérieuse. La réforme de la législation nucléaire en 2009 est le résultat du travail de négociation et de consensus qu’oblige cet équilibre précaire. Les conditions à la relance du nucléaire furent obtenues par le Centerpartiet et en particulier par trois députés, Eva Selin Lindgren, Solveig Ternström et Sven Bergström.

 

2)    Scénarii envisageables après les élections de septembre 2014

En Suède, le gouvernement peut influencer la politique énergétique de deux manières. Premièrement en amont, en soumettant au parlement une proposition de modification de la législation nucléaire de 2009. Secondement en aval en intervenant lors du processus d’octroi de permis des centrales lors duquel son avis positif est obligatoire[2]. Toutefois, il n’y aura aucun permis à accorder durant le mandat à venir. L’application lancée en juin 2012 par Vattenfall pour le remplacement d’un ou deux réacteurs à Ringhals devrait mettre une dizaine d’années avant d’arriver au stade de la ratification gouvernementale.

Alors que les partis de l’Alliansen ont déjà signifié qu’ils repartiraient unis pour les élections de septembre, ce n’est pas le cas pour les Röd-Gröna. Quoi qu’il en soit, si une coalition était nécessaire pour faire chuter le gouvernement actuel, la probabilité que les partis de gauches ne s’entendent pas serait mince. Le Parti de Gauche (Vänsterpartiet -V-) et les écologistes (Miljöpartiet-de Gröna) partagent la même opposition à l’énergie nucléaire. Pour les Socialdemokraterna (sociaux-démocrates -SD-), la situation est plus compliquée. Le parti a répété lors des derniers congrès sa volonté de voir à terme disparaître l’énergie nucléaire, remplacée par un système 100% renouvelable. Il convient toutefois que cette transition n’est pas réalisable immédiatement. Les Socialdemokraterna sont en réalité largement divisés sur la question du nucléaire. Cette fracture interne suit sommairement la fracture sociologique du parti. Les cols bleus, dont l’actuel président Stefan Löfven est issu, appuyés par le puissant syndicat Landsorganisationen i Sverige constituent le principal soutien à l’énergie atomique dans le parti. De l’autre côté, l’opposition provient des fonctionnaires (municipaux et nationaux), mais surtout de l’union des femmes sociales-démocrates, les S-Kvinnor, actrices historiques du mouvement antinucléaire suédois.

Depuis 2010, le Riksdag compte un huitième parti, les Sverigedemokraterna (Démocrates-Suédois -SV-), formation d’extrême-droite entrée pour la première fois à la diète suédoise à l’occasion de ces élections. Globalement, le parti se positionne pour un renouvellement des centrales nucléaires actuelles, voire pour une expansion du parc. Si les sondages (voir ci-dessous) placent le parti à des taux historiquement hauts, la possibilité de le voir entrer dans une quelconque alliance est infime. Toutefois, dans l’éventualité d’un vote au parlement sur la législation nucléaire, le poids de ses députés pourrait faire pencher la balance d’un côté ou d’un autre.

Fig. 2: Sondage du 10 avril 2014 sur les intentions de vote pour les élections générales du 14 septembre 2014 

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Les derniers sondages (10 avril 2014) confirment la baisse des intentions de vote pour les partis de l’Alliansen. Outre une chute de près de 6 points pour les Moderaterna, tant le Parti du Centre que les Kristdemokraterna pourraient passer sous la barre des 5% signifiant leur éviction du parlement pour le mandat à venir. Dans un tel cas, les Moderaterna ne pourraient faire alliance qu’avec le Folkpartiet qui stagne au même niveau que lors des dernières élections. Une alliance des centristes avec les partis de gauches semble improbable.

En prenant en compte les quatre configurations les plus réalistes, voilà comment pourrait évoluer la politique nucléaire suédoise en fonction des différentes recompositions possibles du parlement.

Scénario A : les Moderaterna ont besoin du Folkpartiet, du Centerpartiet et des Kristdemokraterna pour gouverner.

C’est la même situation qu’actuellement et si la balance des pouvoirs ne bouge pas entre les partis, il n’y a pas de raison pour que la législation soit modifiée.

 

Scénario B : Les Moderaterna ont besoin du Folkpartiet pour gouverner, le Centerpartiet et les Kristdemokraterna sont absents.

Dans un tel cas, il y a de grandes chances pour que la loi de 2009 soit modifiée pour plus de libertés laissées au nucléaire. Le Folkpartiet devrait faire maintenir l’interdiction des subventions (et par là même demander l’arrêt de toutes subventions aux renouvelables). Toutefois, il pourrait proposer l’adjonction de mécanismes facilitant l’investissement des industriels dans de nouvelles centrales. Il n’y aurait plus d’obstacle politique à la suppression de la limite des dix réacteurs ni à celle de la localisation sur les 3 sites.

 

Scénario C : Les Moderaterna peuvent gouverner seuls.

Les Moderaterna ont plusieurs fois exprimé leur souhait de pouvoir accorder des subventions gouvernementales à la construction de nouveaux réacteurs. La législation devrait donc être modifiée dans ce sens. Alors que les opérateurs (Vattenfall et E.On) sous-pèsent actuellement la faisabilité des investissements sans aides étatiques, un tel changement devrait les inciter à déposer des permis pour le renouvellement de leurs réacteurs. Cependant, rien dans les discours ne semble indiquer que les Moderaterna aient comme objectif de dénoncer les clauses limitant la localisation et le nombre de réacteurs autorisés.

 

Scénario D : Les Socialdemokraterna ont besoin du Miljöpartiet et/ou du Vänsterpartiet pour gouverner.

Cette situation Röd-gröna devrait aboutir à une modification de la législation dans le sens d’un retour vers sa version d’avant 2009. C’est l’unique configuration qui pourrait permettre de relancer le processus de sortie du nucléaire. Devant ce changement politique, les probabilités sont élevées de voir Vattenfall abandonner le renouvellement des réacteurs à Ringhals.

 

Scénario E : Les Socialdemokraterna peuvent gouverner seuls.

Si la balance des pouvoirs internes au parti demeure dans l’état, il y a de très fortes probabilités pour que les Socialdemokraterna ne touchent pas à la législation sur le nucléaire. Les limitations devraient aussi rester en place.

 

 

Quel que soit le résultat au soir de l’élection, il sera déterminant pour l’avenir du nucléaire en Suède. Vattenfall et E.On ont conditionné leurs futurs investissements dans le nucléaire à l’avènement d’un horizon politique stable sur cette question. Les résultats devraient largement influencer leurs analyses. S’ils estiment la confiance politique suffisante pour continuer le processus de renouvellement des réacteurs actuels, c’est au gouvernement élu en septembre 2018 que reviendra la tâche d’accorder ou de refuser ces constructions.


[1] Cette dernière limitation a cependant un avantage. En vertu du code de l’environnement, le processus d’obtention d’un permis pour un réacteur nucléaire oblige le futur opérateur à prouver que le site d’implantation choisi est le meilleur. Pour se faire il doit, théoriquement, étudier tous les autres emplacements possibles en Suède. La législation de 2009 réduit considérablement ce long travail en limitant de facto les sites possible à 3 communes. Nous reviendrons sur le processus d’obtention des permis dans un futur billet.

[2] Comme l’est celui du conseil municipal de la commune d’implantation.


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